​孙科技 | “双一流”建设中的政府与大学关系协调：基于资源依赖视角的分析

“双一流”建设中的政府与大学关系协调：基于资源依赖视角的分析

孙科技

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

摘　要：作为我国重点大学建设政策的延续，“双一流”建设过程中的政府干预行为较为明显，因此如何协调政府与大学之间的关系是“双一流”建设过程中无法回避的重要问题。从资源依赖理论视角来看，“双一流”建设中政府与大学之间存在资源依赖关系，并且是一种非对称资源依赖关系，具体表现为：大学对政府的资源依赖属于索求性依赖，而政府对大学的资源依赖属于选择性依赖；大学使用政府资源的自主性远低于政府使用大学资源的自主性。这种政府与大学之间的非对称资源依赖关系妨碍了大学自主发展能力的提升，造成了大学的同质化发展甚至引发了大学之间的不正当竞争。通过借鉴资源依赖理论相关内容，可从构建契约型合作关系、确保大学外部资源渠道多样化、组建大学联盟和重视大学特色发展四个方面，探索“双一流”建设中政府与大学非对称资源依赖关系的协调路径。

关键词：政府；大学；关系协调；“双一流”；资源依赖

近年来，无论是“科教兴国战略”和“人才强国战略”的深入推进，还是十九届五中全会对“创新在我国现代化建设全局中的核心地位”的着重强调，均体现出中央政府对于创新人才培养和知识创新领域的重视，而二者皆属于高等教育的基本职能范畴。由此，中央政府在“211工程”和“985工程”之后又启动了世界一流大学和一流学科(简称“双一流”)项目的建设。虽然学界对于何为世界一流大学、如何推进世界一流大学建设等根本问题存在较大分歧，但是世界一流大学的建设路径受到政府与大学关系模式的制约^[1]已普遍达成共识。比如，在国家监督模式(State Supervision)下，一部分杰出大学在竞争中自发地发展成为世界一流大学；相反，在国家控制模式(State Control)下，世界一流大学建设需要政府的特别干预。^[2]然而，诚如布鲁贝克(John S.Brubacher)所言：“失去了自治，高等教育就失去了精华”^[3]，无论是在哪一种模式下，给予大学充分的办学自主权是建设世界一流大学的基本前提。作为我国高校重点建设政策的延续，“双一流”建设过程中的政府干预行为较为明显，因此，如何协调政府与大学之间的关系进而实现政府干预与大学自治的和谐共存，将成为 “双一流”建设的重中之重。

一、研究回顾及问题提出

目前，学界关于“双一流”建设中政府与大学关系问题的研究并不多，且主要集中在三个方面：一是将政府的过度干预视为“双一流”建设的主要阻碍因素，因而倡导扩大大学办学自主权。例如，周光礼认为，“双一流”建设的第一重障碍是体制与结构问题，而其中最关键的便是政府与大学之间的关系，“双一流”建设的关键是扩大和落实大学办学自主权，并且需要从资源配置模式、编制管理模式、会计制度和问责制度四个方面进行变革。^[4]王洪才强调“双一流”建设要从学术发展特别是学科发展的内在逻辑出发，认为当前学术运行受到行政中心主义的制约，不利于大学将追求内在的卓越作为自己的行为动力，因此，政府不能“为控制而控制”，必须扩大大学办学自主权。^[5]王锋 等指出，“双一流”建设面临大学外部行政化的影响，主要表现为大学在经费投入、项目申请、基础建设等日常教育管理方面一切按照政府指令行事，由此造成师生满意度降低等影响大学“最后一公里”的服务问题。^[6]二是政府干预方式不当，影响了大学自主发展能力的提升。比如，在大学资源配置方面，刘宝存 等指出，政府在大学办学资源配置中的唯一中心地位破坏了大学拓展办学资源渠道的积极性与自主性，使得部分大学的教育财政投入陷入“等、靠、要”的被动局面，不利于大学的自主创新发展。^[7]周志刚 等认为，政府通过重点建设对入围高校进行资源配置，虽然这些高校获得了相对充足的发展资金，办学实力得以迅速提升，但它们通过市场机制获取资源的自生能力却未形成，因此需要加快这些高校的自生能力建设，提升它们通过市场竞争获取资源的能力，由此方能步入世界一流大学之列。^[8]从大学自身的制度建设角度来看，虽然高校办学自主权屡次被下放，但政府对高校的控制以及高校对政府的依赖关系并没有发生根本改变，而这缘于高校缺乏维护学术自由与学术独立的制度条件，高等教育微观领域也受到行政权力的干预，造成高校缺乏自治能力。^[9]三是在扩大大学办学自主权的同时，适当的政府干预也是必不可少的。譬如，陈恩伦 等指出，“双一流”建设中政府与大学的新型权利关系需要理性民主加以规制，用以防范以“去行政化”之名否定大学外部行政管理的必要性的行为，避免用大学办学自主权和学术自由权代替政府必不可少的教育统筹权和行政管理权。^[10]

综上，已有研究立足于扩大大学办学自主权、提升大学自治能力、鼓励政府合理干预三个方面，对“双一流”建设中政府与大学的关系问题进行了较为深入的研究，并且致力于寻求政府干预与大学自治相互平衡的有效路径。但是，上述研究对于“双一流”建设中政府干预与大学自治的动力机制问题并未进行全面分析，而该问题可以被归纳为组织运行的动力机制问题，那么作为组织理论重要分支的资源依赖理论学派便能对以上问题进行较为全面的解释。该理论认为，组织运行的动力在于生存，组织为了生存必须与由其他组织等要素构成的外部环境进行互动进而获取必要的资源，并且强调组织之间是相互依赖的。作为准公共性组织的大学在与其外部的政府进行互动的过程中获得了关键性的生存资源，与此同时，作为公共组织的政府也需要与其外部的大学进行互动进而获取必要的发展资源。由此，本文基于资源依赖的理论视角分析我国“双一流”建设中政府与大学关系问题，重点探讨“双一流”建设中政府与大学的资源依赖关系、类型及其优化路径，以期为深入推进我国 “双一流”建设提供政策建议。

二、资源相互依赖：政府与大学关系协调的合法性基础

20世纪60年代以后，组织行为学研究者逐渐意识到环境因素对于组织运行过程的重要作用，组织理论研究范式开始由传统的封闭模式向开放系统模式转变，资源依赖理论由此产生。1978年菲佛(Jeffrey Pfeffer)和萨兰基克(Gerald R. Salancik)所著的《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》(The external control of organizations A resource dependence perspective)一书出版，标志着“资源依赖理论成为组织理论和战略管理领域最具有影响力的理论之一”^[11]。菲佛和萨兰基克认为，组织所进行的一切活动都是为了生存，而组织生存的关键是获取和维持资源的能力。由于组织不是完全独立和自给自足的，因此组织为了获取所需要的资源必须与环境中的其他组织进行交易，然而外部群体或组织在持续不断地提供组织所需要的资源的同时，也可能要求组织做出相应的行动作为回报。^[12]资源依赖理论的核心命题是强调组织的生存与否取决于从外部环境获取关键资源的能力，为了减少所需资源的不确定性，组织将尝试采取各种策略重组其依赖关系。^[13]资源依赖理论的创新之处在于指出了组织之间是相互依赖的，“只要参与者不能够完全地控制实现某一行动和从行动中获得渴望的成果的所有必要条件，就存在着相互依赖”^[14]。然而，由于资源依赖程度的不同，组织之间的资源依赖关系是不对等的，这种不对等依赖关系是组织间权力失衡问题产生的根本原因。当然，组织除了选择适应和避免外部环境的控制之外，也可以选择对外部环境进行控制，如垂直方向上的整合、水平方向上的扩张和多样化等，从而管理对环境中其他组织的依赖性。^[15]

大学自中世纪产生以来就与其外部环境存在着紧密的联系，随着大学影响力的不断扩大，政府逐渐加强了对大学日常运行活动的干预。无论是在政府控制模式下，还是在政府监督模式下，政府都会通过政策法规的制定、财政经费投入和教学质量评估等行政措施确保大学在人才培养、科学研究和社会服务等方面满足社会发展的需求。因此，作为实施本科及本科以上学历教育的综合性或多学科性的社会组织^[16]，大学与政府组织存在资源相互依赖关系。政府组织为大学提供政策资源、财政资源等满足基本生存需求的资源，大学在得到政府资源保障的情况下才能顺利运行进而充分发挥其职能，为政府组织运行提供人才资源、创新资源和社会资源保障。根据菲佛和萨兰基克的观点，组织之间的相互依赖可以分为成果相互依赖和行为相互依赖，其中成果相互依赖又包括竞争性相互依赖和共生性相互依赖，即竞争性互依(Competitive Interdependence)和共生性互依(Symbiotic Interdependence)。竞争性互依关系表示如果另一个组织取得较少的成果，那么这个组织取得的成果就会多一些；而共生性互依关系则意味着一个组织的产出是另一个组织的投入。^[17]政府与大学的关系属于共生性互依关系(如图1)，即政府的产出(如制定公共政策、财政投入)是大学的投入(如政策资源、财政资源)；同样地，大学的产出(如人才培养、科学研究、社会服务)亦是政府的投入(人才资源、创新资源、服务资源)。受到共生性互依模式的影响，政府与大学的关系决定了二者能否有效地发挥各自的职能，从而决定了“双一流”建设项目的顺利实施与否。

三、非对称资源依赖：“双一流”建设中政府与大学关系协调的现实困境

(一)“双一流”建设中政府与大学非对称资源依赖关系的具体表现

菲佛和萨兰基克认为，组织之间的资源依赖程度主要受到资源的重要性、资源使用的自主性和资源的可替代性三个因素的影响。^[18]如果一个组织所依赖的资源不具有可替代性或可替代性较小的话，那么毫无疑问这些资源对于该组织来说是重要的。本文基于菲佛和萨兰基克的观点，主要从资源的重要性和资源使用的自主性两个维度对“双一流”建设中政府与大学之间的资源相互依赖关系做进一步分析。研究表明，“双一流”建设中政府与大学的资源相互依赖关系并不是对等的，而是属于一种非对称资源依赖关系。

1.政府与大学对对方的资源依赖性不同

首先，大学对政府的资源依赖属于一种索求性依赖行为^[19]，即大学向政府索求多方面的生存资源，主要表现在两个方面：

其一，大学对政府政策资源的索求性依赖。作为我国重点大学建设政策的延续，“双一流”建设具有显著的行政干预特征。无论是“双一流”建设高校名单的确立，还是建设成效评估，抑或是建设范围的调整，中央政府均通过政策工具予以统筹协调，以确保高等教育强国战略的顺利推进。以“双一流”建设的进程为例，于2015年10月颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(简称《总体方案》)使得“双一流”建设的原则、目标和任务等内容有了明确的规定。2017年1月，针对“双一流”建设高校的遴选条件和遴选流程，教育部等三部门通过并颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(简称《实施办法》)，强调可参照有影响力的第三方评估评价结果，确定下一轮建设范围。基于此，同年9月，教育部等三部门通过并出台《世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单》(简称《建设名单》)，在首轮中确定了42所一流大学建设高校和95所一流学科建设高校。在建设名单确立之后，教育部也针对“双一流”高校和学科如何建设等问题颁布了指导性意见，即教育部等三部门于2018年8月颁布的《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》(简称《指导意见》)。该指导意见对“双一流”建设的基本原则进行了调整，强调“坚持高校主体”“明确高校主体责任”，并重视“定性和定量、主观和客观相结合”建设成效评估方式。一所大学能否入围“双一流”建设、如何开展“双一流”建设以及“双一流”建设质量评估等关键环节，均与教育部等部门出台的相关政策密切相关。因而大学对政府的政策资源形成了索求性依赖，大学则必须严格遵守上述政策从而获得或保持“双一流”建设的优势地位。

其二，大学对政府财政资源的索求性依赖。加雷斯·威廉斯(Gareth L.Williams)参照亚当·斯密(Adam Smith)关于大学的经费来源包括国家、大学和学生的观点，将高等教育财政制度划分为三种模式，即“官僚控制模式”“学院控制模式”和“市场控制模式”，这三种模式分别由政府部门、高等院校和消费者(如学生)控制经费来源及其使用。^[20]我国高等教育财政制度具有明显的官僚控制模式特征。例如，中央政府于1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)中明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”。20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立以及高等教育领域管办评分离改革的推进，高等学校虽已构建多种渠道筹措经费的机制，但政府财政投入依然占据主导地位。根据32所世界一流大学建设高校2013—2018年公开的预算数据显示，我国世界一流大学建设高校的收入来源呈现出明显的二元结构特征，主要以财政拨款收入和学费^①收入为主，这部分的收入总额占到总收入的58.96%～66.71%，其他收入所占比例较低，除了2013年的占比达到30.48%以外，其他年份均不到20%。

另外，地方政府针对“双一流”建设进行巨额财政投入的现象也反映出大学对政府财政资源的索求性依赖。截至2017年2月，在已出台建设方案的23个省份中，就有11个省份明确提出了经费保障，经费投入高达400亿左右，其中：北京市预计投入100亿，以五年为一周期，每年投入5000万至1亿元；广东省省市两级财政三年计划投入超百亿元，仅2016年向暨南大学等五所高校均投入超过3亿元，并且广东省教育厅又安排2亿元支持中山大学和华南理工大学冲击“双一流”；上海市在2014—2017年第一个建设阶段预计投入36亿元，并且在2017—2020年第二个建设阶段将继续加大投入；即使是作为西部地区欠发达省份的宁夏，也将从2017年至2020年，增加2亿元“双一流”建设专项资金。^[22]

其次，政府对大学的资源依赖属于一种选择性依赖行为^[23]，即政府有选择地向大学寻求发展资源。政府对大学资源的选择性依赖同样表现在两个方面：

一是政府在大学与科研院所之间的选择性依赖。虽然普通高等院校与科研院所的根本职能存在一定差异，但二者均承担着人才培养、科学研究和社会服务的职责。例如，高等院校和科研院所不仅在培养高层次创新人才方面发挥着重要作用，而且通过多种形式为企业发展和区域经济提供创新支撑和科技服务。^[24]对于政府来说，大学并不是人才资源、创新资源和服务资源的唯一来源，“双一流”建设所承担的“培养拔尖创新人才”“提升科学研究水平”“推进成果转化”等任务在一定程度上亦可由科研院所来承担。二是政府在大学之间的选择性依赖。《总体方案》和《实施办法》提出了“双一流”建设的总体目标，即通过“创新财政投入办法”和“坚持以绩效为杠杆”提升我国高等教育强国战略的实施成效。中央政府在“双一流”建设中引入绩效管理机制，虽然有利于解决我国传统重点大学建设存在的“身份固化、竞争缺失、重复交叉”等问题，但同时也容易造成政府对大学的选择性依赖问题。随着我国高等教育普及化的发展，我国的高校数量也有了大规模的增长，截止到2019年，我国共有普通高等学校2688所(含独立学院257所)，其中本科院校1265所，具有研究生培养资格的高校593所。^[25]针对如此庞大的高校基数，“双一流”建设总方案明确提出：公平竞争，强调绩效导向。因而，上述任何一所大学只要具备冲击世界一流大学和一流学科建设的雄厚实力，能够符合包括高校自身办学条件、学科水平、办学质量、国际影响力等在内的指标评价，均可凭借自身优势迈进“双一流”建设高校的行列，从而获得“人生”出彩的机会。由于政府的资源是有限的，并且政府作为行动者通常与多个大学主体产生资源依赖关系，因此对于大学来说，政府既是政策资源的唯一来源，也是财政资源的重要来源；但对于政府而言，可供选择的资源范围并非大学这一主体，即使具体到大学这一主体，同质化的发展趋势也使得某一大学并不具备资源依赖的特殊性，从而形成了政府对大学资源的选择性依赖关系。^[26]

2.政府与大学使用对方提供资源的自主性不同

根据威廉斯对于高等教育财政控制模式的划分，我国高等教育财政模式具有显著的官僚控制模式特征，该模式下的资源分配是自上而下进行的，并且要求下级服从上级强加的各种条件，进而侵犯了下级行动自由的权利。^[27]重点建设项目作为一项国家启动的高等教育强国战略，其中的行政干预导向更为明显，政府对建设经费的使用过程实施严格管控，高校使用专项资金的自主性不高。近20多年来，国家先后启动“211工程”“985工程”等重点大学建设项目，均在不同程度上强化了高等教育财政官僚控制模式，在新一轮“双一流”建设中财政官僚控制的基因仍在复制和繁衍。^[28]2003年至2004年，中央政府相继出台了《“211工程”专项资金管理办法》和《“985工程”专项资金管理办法》，分别对“211工程”和“985工程”专项资金的预算、支出、决算和监督等进行了明确限定，包括：建设高校的项目年度预算必须由不同的政府部门进行审核；下达的专项资金必须用于指定的建设项目；专项资金支出情况必须按照预算分科目编制年度财务决算报告并递交政府部门批复；“211工程”部际协调小组和相关主管部门有权对资金使用情况进行重点检查等。“双一流”建设虽然放开了对高校财务自主权和统筹安排经费权的约束，但受到“211工程”和“985工程”专项资金管理模式路径依赖的制约，“双一流”高校在预算编制、经费使用和决算审核等方面依然受到政府部门的牵制。2017年，为了引导中央高校加快“双一流”建设以及特色发展，规范“双一流”建设和特色发展引导专项资金的使用，教育部通过并颁布《中央高校建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金管理办法》(简称《资金管理办法》)正式废止了“211工程”和“985工程”专项资金管理办法。研究发现，《资金管理办法》对高校资金使用方面的限制同样较为严格，专项资金的使用仍然遵照预算申报、支出和决算管理、监督检查和绩效评价等基本流程，并且在相关内容中明确规定了专项资金禁止使用的范围。

与大学使用政府财政资源的自主性相比，政府在使用大学提供的人才资源、创新资源和服务资源的过程中具有较大的自主性。从法律层面来看，大学的法定职责是为国家发展提供人才资源、创新资源和服务资源保障。《高等教育法》第一章第五条规定：“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”法律的权威性规定赋予了政府部门使用大学人才资源、创新资源和服务资源的合法性，由此确保了政府在使用大学各类资源过程中的自主性。从建设的性质来看，“双一流”建设是由政府启动的新一轮高等教育重点建设项目，属于政府的政策性行为。“所谓高等教育重点建设，主要是指在政府的支持下少数或一部分高校先于大多数高校在学校整体或某一方面得到发展。”^[29]“双一流”建设是由政府根据当前国家战略定位主动开启的旨在推动一部分具备较强实力的高校优先发展的重大决策，“双一流”建设所产出的人才资源、创新资源和服务资源属于此轮高等教育重点建设的政策目标，因而政府在使用“双一流”建设高校所提供的上述资源的过程中具有较大的自主性。

(二)政府与大学非对称资源依赖关系对“双一流”建设的阻碍作用

政府与大学之间的非对称资源依赖关系不仅不利于二者良性关系的构建，而且容易导致大学自主发展受阻、大学之间的同质化发展及不正当竞争等问题的出现，进而阻碍了“双一流”政策的有效实施，具体表现为以下三个方面：

1.妨碍大学自主发展能力的提升

大学对政府资源的严重依赖阻碍了其自主筹资和创新发展能力的提升。根据上述32所世界一流大学建设高校的经费来源情况可知，我国大学收入的主要来源是由政府控制的财政投入和学费收入(58.96%～66.71%)，社会捐赠和校办企业营收等其他收入明显不足(除2013年达到30.48%之外，其他年份均低于20%)。研究发现，无论是美国的公立大学还是非营利私立大学，它们都具备较高的自主筹资能力，其收入来源中的财政投入占比较低，公立大学约为21.41%～22.54%，非营利大学约为11.19%～16.22%，而社会捐赠、投资收益、活动收费、企业创收和医院收入等其他收入则占较大比重。^[30]以美国非营利私立大学为例，2007—2017年的财政投入占其总收入的比重分别为16.22%、33.91%(由于当年投资收益出现严重亏损，财政投入相对增加)、14.88%、12.79%、16.13%、12.70%、11.19%、13.12%、14.04%、11.28%，除了2008—2009年之外，美国非营利私立大学收入中的社会捐赠、投资收益、活动收费、企业创收和医院收入等所占比重均保持在44%至59%之间^[31]。与美国的情况相比，我国政府巨额的财政投入为大学发展提供了基本的经费保障，大学在这种安逸的环境下很容易滋生“等、靠、要”的惰性思维，缺乏自主筹资的积极性，长此以往必将阻碍大学通过多种渠道筹集建设经费能力的提升。

另外，大学对政府资源的严重依赖不利于其创新发展能力的提升。20世纪80年代以来，我国高校办学自主权逐步扩大，政府基本上也尊重高校的自主权，但高校主要的办学活动仍旧唯政府马首是瞻，高等教育创新动力不足、能力不强，其原因就在于大学对政府资源形成了过度依赖。^[32]为了能够获得或者继续保持“双一流”建设高校的优势地位进而获取政府掌控的各种资源，很多大学在建设过程中将注意力集中在了政府关注的各项建设指标上，过度的“唯指标”论使得大学忽视了自身的特色化发展和人才培养等办学的关键因素，最终阻碍了创新发展能力的提升。

2.造成大学之间的同质化发展

迪马吉奥(Paul J. DiMaggio)和鲍威尔(Walter W. Powell)指出，组织的同质化发展包括三种基本类型，即强制性规则约束下形成的强制型同质化(coercive isomorphism)、模仿其他组织形成的模仿型同质化(mimeticisomorphism)和专业化发展形成的规范型同质化(normativeisomorphism)。^[33]受到非对称资源依赖关系的制约，上述三种类型的同质化在“双一流”建设过程中均有所体现。首先，在对政府资源严重依赖的情况下，大学为了获得或者继续保持“双一流”建设高校的优势地位，必须严格遵守《总体方案》《实施办法》和《资金管理办法》等设置的基本原则、建设任务、政策目标等强制性规则，否则便会失去生存所需的政策和财政资源。在政府的强制性规则的约束下，大学容易丧失探索自身特色化发展的勇气和信心，最终走向同质化发展的误区。其次，由于当前缺乏世界一流大学和一流学科的明确定义，对于采取何种措施才能有效地推进“双一流”建设存在较大的争议，“为了能够获得更高的‘合法性’，继而进入重点建设行列，模仿办学水平较高的研究型大学成了普通高校发展的捷径”^[34]。无论是应用技术型大学，还是应用技能型大学，竞相模仿(学术/应用)研究型大学^[35]的办学模式，由此造成了大学之间的同质化发展问题。再次，“双一流”建设遵循专业化的遴选、评估等基本程序，虽然提高了大学建设活动的规范性，但也在一定程度上加剧了大学之间的同质化发展。例如，《实施办法》明确提出，“双一流”建设评估要以中国特色学科评价为主，以国际相关评价要素辅之。然而，从我国相继开展的四轮学科评估和全球比较著名的USNEWS(U.S.News & World Report)、QS(Quacquarelli Symonds)、THE(Times Higher Education)、ARWU(Aca­demic Ranking of World Universities)等世界大学排行榜的评估内容来看，它们大多是根据既定的标准(学科分类)对大学进行统一性评估。由于评估活动并不是针对不同大学的职能定位开展的差异性评估，而且很多大学为了提高排名位次往往采取“要什么给什么”和“评什么建什么”的措施，因此最终造成了大学之间同质化发展的现象。

3.引发大学之间的不正当竞争

与政府和大学的共生性互依关系不同，大学之间的关系属于一种竞争性互依关系，在政府资源相对有限的情况下，一所大学获得的资源越多，那么其他大学获得的同类资源就越少，反之亦然。故而容易引发大学之间的不正当竞争，其主要表现便是高校之间的“人才争夺战”。由于拥有各类人才称号的学者在政府主导的各类评估活动中占据着重要位置，很多大学便竞相通过提高薪资待遇的方式进行“挖人”，籍此快速提升自身的“建设水平”。例如，H大学向引进的首席科学家提供3000万元科研启动经费，Z大学给院士500万元年薪，T大学给院士500万元住房补贴，而D大学在2017年高层次人才招聘公告中给学科领军人才开出800万元房补和100万元年薪的该校“史上最高”待遇。^[36]以至于时任教育部长陈宝生对上述现象发出了“东部各高校，请对中西部高校的人才手下留情……你挖人家的人才，实际上是在挖人家的命根！”的呼声。^[37]克拉克·克尔(Clark Kerr)很早就针对大学之间不正当的人才竞争行为进行了严厉的批判，他认为“那些试图在学术等级中上升的大学，可以通过雇佣伟大的、有名的学术明星迅速吸引全国注意，一个‘野心勃勃’的大学的标志是疯狂地争夺学术泰斗”^[38]。诚然，合理、有序的人才流动有利于人才资源的优化配置，进而促进专业知识的交流与发展，但大学之间的不正当竞争所引发的人才流动失序则必定阻碍“双一流”建设目标的顺利实现。诚如某些学者所言，大学作为典型的资源依赖型组织在谋求重点建设政策资源利益的过程中容易陷入“商品式”人才博弈、“互掐式”人才争夺以及“价格战式”人才竞争，进而严重制约“双一流”建设中人才的合理流动。^[39]

四、“双一流”建设中政府与大学非对称资源依赖关系的协调路径

(一)构建契约型合作关系，实现政府与大学资源的平等交换

20世纪80年代以来，关于政府与大学之间关系的协调问题始终都是我国高等教育体制机制改革的重要内容。例如，1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)，提出了“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”等改革建议。1998年8月，《高等教育法》的出台则具有里程碑的意义，从法律层面规定了大学的法人资格，并且强调大学在民事活动中依法享有民事权利和承担相应的民事责任。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(简称《规划纲要》)，要求政府及其部门要树立服务意识和改进管理方式，大学则按照国家法律法规和宏观政策，自主开展职能活动。2017年4月，《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的出台则进一步强调要“完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权”。虽然中央政府一直都在探索政府干预和大学治理的协调路径，但由于缺乏对政府与大学的合理边界的明确界定，大学在非对称资源依赖关系下不得不向政府让渡部分自治权利以换取生存所需的政策和财政资源，最终阻碍了大学的自主创新和特色发展。因此，在“双一流”建设中，协调政府与大学非对称资源依赖关系协调的首要环节便是尝试构建一种双方明确分工和平等协商的契约型关系。

政府与大学之间的契约型合作关系是指双方在资源交换过程中坚持相互尊重和独立平等的原则，通过谈判和协商的方式，就大学在办学过程中产生的管理权限划分、各自承担的责任及违约行为的处理方式等内容达成协议。^[40]在“双一流”建设过程中，中央和地方政府需要与大学就“双一流”建设高校的遴选条件、建设方式和评估程序等环节进行平等的协商，并且针对“双一流”建设各环节中的职责分工及违约处罚方式等内容订立对双方都有约束力的契约。政府与大学之间的契约型合作关系实质上是通过立法的方式明确各自及其相互关系方面的权利和义务，有利于从根本上打破传统的不平等的行政隶属关系，同时也督促、确保政府依法对大学进行必要的干预，防止大学滥用办学自主权，对社会产生负面影响。^[41]

(二)确保筹资渠道多样化，摆脱对政府资源的过度依赖

资源依赖理论非常重视组织外部资源渠道的多样化，认为“通过参与多种不同领域的活动而带来的多样化，组织对单一和关键的交换的依赖就会减弱”^[42]。依上文所述，无论是美国的公立大学还是非营利的私立大学，它们都拥有较为多元的经费来源渠道。其社会捐赠、投资收益、活动收费、企业创收和医院收入等其他收入占据经费总额的80%左右，这与我国由财政投入和学费收入占据半数以上的高校收入来源结构形成了鲜明对比。大学唯有通过多种渠道筹集生存和发展所需的各种资源，摆脱对政府财政资源的严重依赖，才能充分提升“双一流”建设行为的自主性。在“双一流”建设过程中，中央政府逐步意识到办学经费来源的多样化对于提升大学自主创新和特色发展的重要性，于是鼓励大学通过多种渠道寻求建设经费从而避免对政府资源的过度依赖。在《总体方案》中提出了高校要拓宽筹资渠道，加强社会捐赠，扩大社会合作；在《实施办法》里指出“双一流”建设高校要争取多方社会资源，形成多元支持的长效机制；在《指导意见》中进一步点明建设高校需要通过搭建政府、社会和高校的共建机制，形成多元化投入的高校筹资格局。因此，“双一流”建设高校可通过拓展经费来源渠道的方式减少对政府财政资源的依赖，进而争取更多的建设自主权。关于如何有效拓展“双一流”建设经费来源渠道的问题，部分地方政府已经进行了有益的尝试。譬如，安徽省提出“集聚社会资源”和“共建共享资源”的思路，鼓励有关部门、行业企业、科研院所积极参与一流学科专业和高水平大学建设；广东省按照市场化思维构建了“五位一体”的专项资金多样化投资方式，包括直接补助、财政奖励、风险补偿以及贷款贴息等；山东省则提出了“地方政府债权＋国家专项贷款＋商业银行融资”等多种建设经费筹措方式。^[43]

(三)组建大学联盟，提高政府与大学关系的稳定性

大学联盟一般由两个或多个大学组织构成，旨在实现大学资源的有效整合以及增进大学与政府之间的沟通联系，有利于稳定大学组织与其外部环境之间的相互交换并减少不确定性^[44]。中国首个顶尖的大学联盟是由北京大学、复旦大学、哈尔滨工业大学、南京大学、清华大学、上海交通大学、西安交通大学、浙江大学和中国科学技术大学组成的C9联盟(China 9 Alliance)，该联盟在协调政府与大学的非对称资源依赖关系方面发挥着重要作用。首先，C9联盟促进了成员高校之间的资源共享。在第七届“一流大学建设系列研讨会”上，C9联盟成员高校共同签署了《一流大学人才培养合作与交流协议书》，根据协议方案，成员高校将在“优势互补，资源共享”的原则下进行联合培养本科生和研究生、联合举办暑期学校、联合开展教材建设以及联合进行教师队伍建设等活动。^[45]C9联盟成员高校之间的资源共享，促进了组织内部之间的资源流动和提升资源利用的效率，有利于降低对外部资源的依赖程度，从而减少了政府资源获取的不确定性。正如菲佛和萨兰基克所言：“相似组织之间的合并不仅能够通过吸收竞争来减少竞争性的相互依赖，而且这些合并还能够增强作为结果的较大组织在其共生关系中的力量。”^[46]其次，C9联盟拓展了与政府之间的沟通渠道。通过分析历届“一流大学建设系列研讨会”可知，C9联盟通常会邀请国务院、教育部、省政府及相关部门负责人参会。C9联盟研讨会作为一种媒介可有效地推动政府与大学就一流大学建设问题进行及时的沟通，从而有利于二者“相互依赖的关系稳定化”^[47]。需要强调的是，大学联盟基于共同的利益诉求(争取更多的政府资源)而集体选择与政府进行对话，但这种利益联盟随时会因为共同利益的消失而瓦解，所以必须通过正式的制度安排来维持联盟参与者之间的关系。^[48]

(四)重视特色发展，形成大学自身的优势资源

根据资源依赖理论，组织是由不同的资源构成的，组织所拥有的异质性资源是其竞争优势的来源。^[49]就高等教育领域而言，《高等教育法》第七条明确规定，国家“根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革”。《规划纲要》第二十二条则进一步指出：“引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。大学在“双一流”建设过程中通过特色发展的方式来提升自身竞争优势，避免同质化发展造成政府对大学资源的选择性依赖行为，进而逐步实现政府与大学之间资源依赖关系的平衡。在《总体方案》中，“特色”一词的出现频率高达18次；《实施办法》也强调“引导和支持具备较强实力的高校合理定位、办出特色、差别化发展”。由此可知，特色化发展是“双一流”建设的突破点。大学特色发展的首要环节是对大学进行科学合理的分类，正如有学者所言：“每一所高校都应在高等教育的分类中找准自己的位置，明确自己的发展方向和发展战略，突出自己的特色，为社会培养高素质的人才”^[50]。2017年2月，教育部出台了《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，将我国高等学校划分为“研究型”“应用型”和“职业技能型”三种基本类型。不同类型的高校在办学定位上存在明显差异：研究型高校“以推动国家产业转型升级与服务地方重大创新为主”；应用型高校则“与区域经济社会发展和产业转型升级产生联动，对接区域和行业对人才的需要”；职业技能型高校“以直接服务职业分类发展为宗旨”。^[51]因此，在“双一流”建设过程中，这三类大学可参照各自的职能定位，进行不同类型的人才培养及相关研究，以便形成自身的优势资源，发挥自身特色，从而确保能够在未来的“双一流”建设中争优创先。

注

释

①虽然学费收入属于市场资源，但是由于我国的高等教育财政制度具有明显的官僚控制特征，大学的学费收入被政府通过核定招生规模和审核收费标准予以控制，因而学费收入在一定程度上也反映出了大学对政府的索求性依赖(详见李从浩.资源依赖下的大学行为选择[J].高教探索，2017(4)：29－36)。

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（原文刊于《教育与经济》2022年第1期）

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