期刊精粹 | 纽约滨水区域综合评估体系研究及借鉴意义【2019.3期】
——精华版——
笔者有幸参与了《黄浦江两岸地区公共空间建设设计导则》和《上海市河道规划设计导则》的编制工作，为了导则编制的科学性和前瞻性，笔者与同事开展了国际滨水区域综合评估的案例研究工作。
纽约编制新一版城市总体规划——《纽约：规划一个强大而公正的城市》的过程中，为应对气候变化和自然灾害，前瞻性地提出了城市韧性建设的思路，成为纽约滨水区域规划的总体纲领。在总体规划的要求下，2010年纽约市开始修编《愿景2020：纽约城市综合滨水区域规划》，滨水联盟和绿色港口工作组提出了编制《纽约滨水区域设计导则》（WEDG: Waterfront Edge Design Guidelines）的提议。滨水联盟工作组开始编制纽约滨水区域设计导则，为加强设计导则在建设过程中的实际应用，纽约市逐步形成了滨水区域综合评估的体系。2012—2016年，导则第一版和第二版相继发布（图1）。在此期间，滨水联盟参与了一系列滨水建设项目，并将综合评估的方法应用到这些项目的规划设计、建设管理、运营维护的过程中。为更好地完成综合评估工作，纽约市成立了滨水区建设委员会，并对通过综合评估的项目颁发认证证书。经过数年的努力，纽约滨水区域综合评估促进了政府部门、非营利组织、专业人士和其他滨水区域利益相关者之间的合作，提供了明确的滨水区域规划设计、建设管理、运营维护的核心价值观，逐步实现了“创造最好滨水区域”的愿景。
图1 纽约滨水区域设计导则封面
文章全面分析了纽约滨水区域综合评估体系的主要内容：（1）对滨水区与进行划定和分类，根据滨水区域周边建设项目或用地的不同功能属性，将所在滨水区域划分为三种不同的功能类型：社区商业型、绿化公园型和工业海运型。（2）制定评估流程、确立评估部门，纽约滨水区域综合评估的流程是按照自愿原则，由建设单位提出评估申请，由滨水联盟对该建设项目的全生命周期展开评估，涉及项目的规划设计、建设实施和运营维护等重要环节。（3）明确评估指标体系，将评估指标汇总成为7个专项内容，分别为：选址和规划、公共联系、韧性岸线、生态与栖息地、材料与资源利用、运维管理和创新措施。（4）评估认证，结合实际项目，通过指标计分的方式，开展评估工作，每种类型的合格标准如下：社区/商业型，合格分为130，满分为401（图2,图3）；绿化公园型，合格分为130，满分为357；工业海运型，合格分为100，满分为317。对评估通过的项目由滨水区建设委员会颁发证书，评估认证不是行政许可，但是认证过程体现了政府部门的指导思想和基本要求，得到了政府部门的大力支持。
图2 纽约滨水区域综合评估指标——社区商业类1
图3 纽约滨水区域综合评估指标——社区商业类2
截至2017年底，已经有6个项目通过了评估认证，这些通过评估认证的项目为纽约市其他滨水区域的开发建设项目起到了良好的示范作用（图4）。
图4 纽约滨水区域综合评估实例——猎人角之南滨水社区项目
纽约的实际经验对我国滨水区域综合评估工作有着重要指导和借鉴意义，文章最后提出了加快建立水陆一体的滨水区域空间分类体系，加快滨水区域精细化建设管理模式转型，构建科学的滨水区域评估指标框架，实现滨水区域建设质量的动态认证等一系列针对性的建议。
——全文——
【摘要】进入21世纪以来，滨水区域越来越成为城市的重要发展资源。如何有效引导滨水区域建设，实现对建设质量的有效监督和管理，成为许多城市面临的难题。本文首先深入研究了纽约滨水区域综合评估的经验，对其评估历程、评估对象、评估机制、评估指标、评估认证等方面进行分析和总结；然后结合我国实际情况，对我国滨水区域综合治理的问题，提出若干具有针对性的建议：一是建立水陆一体的滨水区域空间分类体系；二是加快滨水区域精细化建设管理模式转型；三是构建科学的滨水区域评估框架和技术路径；四是实现滨水区域建设质量的动态认证。
滨水区域是城市中一个特定的空间地段，系指与河流、湖泊、海洋毗邻的土地或建筑,亦即城镇邻近水体的部分。根据国际大都市的最新发展趋势，城市中心、滨水区域和历史街区，是后工业时代中城市建成环境的三个主体板块，在经济全球化进程中，这些建成环境元素越来越获得“全球价值认同”，成为城市的重要发展资源。滨水区域不仅关系规划、水务、环境、交通等多个部门的管理职责，更关乎到城市居民生活的安全性和舒适性。因此，开展对滨水区域的综合评估和治理极为必要，将有利于统筹协调社会各方诉求，并就滨水区域建设方式和治理模式达成一致，进而实现滨水区域与城市整体发展的有机共生。纽约市在这些方面已经有了较好的经验，其做法对我国滨水区域的综合治理具有一定借鉴意义。
1 纽约滨水区域综合评估历程回顾
2007年，在编制新一版纽约城市总体规划——《纽约：规划一个强大而公正的城市》的过程中，为应对气候变化和自然灾害，纽约市前瞻性地提出了城市韧性建设的思路，成为纽约滨水区域规划的总体纲领。
2010年，在总体规划的要求下，纽约市开始修编《愿景2020：纽约城市综合滨水区域规划》【纽约市会对《纽约城市综合滨水区域区规划》每10年会进行一次修编】，滨水联盟【独立的组织，现已经发展成为具有950多个组织成员的联盟，目标是使纽约和新泽西港口成为一个共享、韧性、公共的岸线，负责纽约和新泽西港口的全部城市滨水区域和700英里的海岸线的建设和管理】和绿色港口工作组提出了编制纽约滨水区域设计导则（WEDG: Waterfront Edge Design Guideline，下文统称导则）【纽约频发的自然灾害也推动了导则的编制和深化】的提议。
2012年，滨水联盟工作组开始编制纽约滨水区域设计导则，为加强设计导则在建设过程中的实际应用，纽约市逐步形成了滨水区域综合评估的体系。
2012—2016年，导则第一版和第二版相继发布。在此期间，滨水联盟参与了一系列滨水建设项目，并将综合评估的方法应用到这些项目的规划设计、建设管理、运营维护的过程中。为更好地完成综合评估工作，纽约市成立了滨水区建设委员会，并对通过综合评估的项目颁发认证证书。
2017年至今，纽约市开通了滨水联盟网站，简化了综合评估的评估、认证、审批、管理等程序，并积极组织纽约滨水论坛，开展宣传展示等相关工作。
2 纽约滨水区域综合评估体系主要内容
纽约滨水区域综合评估的目的在于促进政府部门、非营利组织、专业人士和其他滨水区域利益相关者之间的合作，提供滨水区域规划设计、建设管理、运营维护的核心价值观，最终实现“创造最好滨水区域”的愿景。
2.1 空间范围和分类
纽约滨水区域综合评估的空间对象是纽约市域范围内的海滨地区和主要城市内河以及沿河陆域。根据滨水区域综合规划，划定了22段滨水区域，分别为：曼哈顿区段（区段1—5）、布朗克斯区段（区段6—10）、皇后区段（区段11—13、17）、布鲁克林区段（区段13—17）和斯塔滕岛区段（区段18—22）。具体区段的空间位置如图1。
图1 纽约滨水区域综合评估的空间范围
纽约滨水区域综合评估的空间对象不仅包含水域空间，还包含滨水的陆域空间，明确滨水区域空间范围有利于协调水陆空间的衔接问题，便于各个管理部门的整体协作。
根据滨水区域周边建设项目或用地的不同功能属性，将所在滨水区域划分为三种不同的功能类型：社区商业型、绿化公园型和工业海运型。以周边功能属性作为划分滨水区域类型的方式可以更好地体现城市精细化管理的理念。三种滨水区域类型的内涵和实例见表1。
表1 纽约滨水区域的空间分类
2.2 评估流程和机构
纽约滨水区域综合评估的流程是按照自愿原则，由建设单位提出评估申请，由滨水联盟对该建设项目的全生命周期展开评估，涉及项目的规划设计、建设实施和运营维护等重要环节。在规划设计环节，为建设单位提供必要的设计要点清单，指导规划设计方案；在建设实施环节，简化管理部门的审查审批流程，完善对建设过程的全面监督；在运营维护环节，加强周边社区的协同合作，并对生态环境进行日常监测和反馈。
另外，虽然采用了自愿原则，但是综合评估得到了纽约市政府部门的支持，体现了政府对滨水区域建设的基本要求。为更好地对滨水建设项目开展评估，滨水联盟设立了滨水区建设委员会负责具体工作，委员会的成员主要包括美国建筑师协会（纽约分会）、美国景观设计师协会（纽约分会）、美国规划协会（纽约地铁分会）、城市土地研究所（纽约）和美国社会土木工程师海岸、海洋、港口和河流研究所（纽约大都会区段）等，涉及规划、建筑、景观、土地、水务等相关专业机构和人员。
2.3 评估指标体系
评估指标是为科学全面地开展评估而形成的技术体系框架。按照上位规划的具体要求，将评估指标汇总成为7个专项内容，分别为：选址和规划、公共联系、韧性岸线、生态与栖息地、材料与资源利用、运维管理和创新措施（表2）。
表2 纽约滨水区域综合评估指标框架
以上7个专项包含不同的评估内容，并采用指标赋分值的方式，构成了纽约滨水区域综合评估技术框架。下面以社区商业型为例，进行解释说明。
选址和规划的指标包含优先指标（3项12分）、项目规划选址指标（4项8分）、建筑选址指标（3项10分）、建筑及场地防洪指标（4项9分）、街景与建筑高度指标（1项2分）和对接FEMA政策【FEMA是指联邦应急管理预案计划】指标（1项2分）。
公共联系的指标包含优先指标（3项12分）、水上交通设施【水上交通设施具体是指码头、浮码头、海滩和浅水区、游艇基地、社区船坞、停泊点、停泊场、轮渡等】指标（20项51分）、公共通道和绿道指标（3项9分）、视线廊道指标（2项8分）、换乘通道和设施指标（1项1分）、滨海街道尽端设置指标（1项2分）、为公共空间建设寻找合作机构指标（1项1分）、底层积极界面设置指标（1项4分）、提供公共空间建设时序计划指标（1项2分）、整合历史/文化元素指标（2项4分）和提供自然生态教育机会指标（1项2分）。
韧性岸线的指标包含优先指标（2项8分）、岸线形态设计指标（4项18分）、岸线生态修复措施指标（3项14分）、自然特征恢复指标（3项16分）、近岸水域水底结构的生态化处理（3项12分）、近岸陆域的韧性景观设计指标（1项4分）、生态多样化措施整合指标（1项6分）和可持续雨洪管理指标（6项24分）。
生态与栖息地的指标包含优先指标（2项10分）、避免生态敏感区域建设指标（1项2分）、为区域综合生态修复规划做出贡献指标（1项4分）、栖息地连续性指标（4项16分）、栖息地复杂性和稳定性指标（4项16分）、提供多种生态系统功能和服务指标（1项4分）、采用领先的生态缓解技术指标（2项12分）和限制人为干扰和污染指标（2项4分）。
材料与资源利用的指标包含优先指标（1项4分）、再利用填充物【再利用填充物是指回收场地建设过程中的废弃建筑材料、河流淤泥等进行建设】指标（3项3分）、使用可再利用材料指标（2项3分）、使用当地材料指标（2项2分）、材料耐久性指标（2项2分）、使用低影响、可持续的材料指标（3项4分）、使用具有生态效益的材料指标（2项4分）、使用再生能源指标（2项8分）、安装冗余备份系统指标（1项4分）和采用问责制的建筑施工过程指标（3项6分）。
运维管理的指标包含优先指标（1项4分）、提供海运资产的常规评估指标（1项4分）、划定开放空间缓冲区域指标（1项4分）、认定滨水区域研究合作机构（1项4分）、提供滨水应急预备计划指标（1项4分）、提供长期资金保障计划指标（1项4分）、提供雨洪管理设施的维护计划指标（1项4分）、参与并提供生态监控计划指标（1项4分）。
创新措施的指标包含创新设计指标（1项10分）和示范表现指标（1项10分）。
2.4 评估应用实例
评估认证是指对不同类型的滨水区域进行具体评分，并设置评估的合格标准。每种类型的合格标准如下：社区/商业型，合格分为130，满分为401；绿化公园型，合格分为130，满分为357；工业海运型，合格分为100，满分为317。随着城市的进步和发展，合格标准也会进行相应的调整。评估认证不是行政许可，但是认证过程体现了政府部门的指导思想和基本要求，得到了政府部门的大力支持。截至2017年底，已经有6个项目通过了评估认证，这些通过评估认证的项目为纽约市其他滨水区域的开发建设项目起到了良好的示范作用。
猎人角之南滨水社区项目是第一个通过评估认证的项目（2015年2月）（图2）。这个项目因注重可持续发展和公正发展而获得了具有典范意义的评分（401的满分，得到217分）。项目坐落在30英亩的滨水核心区域，将提供5000处住宅，其中60%是为中低收入家庭提供。纽约经济发展市政委员会主持开发了这个项目的开发建设，包括基础设施、道路和11英亩的滨水公园，这个滨水公园在“桑迪”飓风后仍可以继续使用，体现了韧性建设的理念。
图2 猎人角之南滨水社区项目
3 对我国滨水区域建设的建议
按照我国现有的管理体制，滨水区域建设涉及的岸线开发利用、基础设施建设、滨水用地开发和水体功能区划等内容，通常由不同的管理部门、不同的规划内容确定。随着我国城市化进程的不断深入和城市居民在滨水区域开展公共活动需求的日益高涨，现行的滨水区域建设管理模式越来越显示出一些弊端。
首先，不同部门编制的规划内容出发点各有偏重，且分用于不同的管理体系，缺乏有效衔接与统筹，未能将滨水区域进行水陆一体化考虑，经常造成规划成果难以落地的被动局面。
其次，对滨水区域的建成效果缺少可操作的评价工具，现有的控制性详细规划虽可做到全覆盖，但对滨水区域的建设要求过于宏观，对滨水空间要素的管控过于简单，无法认定滨水区域的建成品质，不负责任的建设行为时有发生，造成城市建设的不必要浪费。
另外，出于管理方便的角度，管理部门经常忽略使用者在景观风貌、亲水活动方面的需求，滨水区域的建成效果不能真正满足大众诉求。
纽约通过综合评估，体现了水陆协同治理的特色，采用综合施策、全程参与、多方协调、科学评分、动态认证的方式对滨水区域进行治理，对我国具有较大的启示和借鉴价值，其主要体现在以下几个方面。
3.1 建立水陆一体的滨水区域空间分类体系
根据滨水区域的腹地用地功能，纽约市将滨水区域进行类型划分，并根据不同的空间类型制定不同的评估指标，通过差异化的引导，使滨水区域功能与市民活动在一定程度上匹配起来。
结合我国城市的基本情况，建议根据滨水区域单侧用地功能或单侧建筑功能，划分为四种类型：社区生活型、公共活力型、自然生态型和历史风貌型。按照城市空间集聚程度，进一步明确沿河陆域的空间引导范围（表3）。
表3 我国滨水区域陆域引导范围与空间分类的建议
3.2 加快滨水区域精细化建设管理模式转型
纽约设立了滨水区建设委员会负责滨水区域综合评估，统筹规划国土、城市建设、景观绿化、水务港口等多个管理部门的工作，有效避免了因不同管理部门孤立治理带来的管理低效率，提供了不同部门之间权益协调的平台。评估过程以专家领衔、多方参与的方式进行，评估参与者包括居民代表、业主代表、设计师代表和管理部门代表等，因此，评估结果体现多方意愿，为后续的建设实施奠定了良好的基础。另外，评估过程涉及建设项目的全周期，可以对滨水区域的建设情况进行及时的监督和反馈。
建议我国结合河长制实施的背景，成立滨水区行业（专业）专家委员会和顾问资源库，委员会成员覆盖管理部门、行业机构（行业专家）、设计单位、社区居委会和居民代表、沿河项目业主等人员。对滨水区域的全生命周期进行评估，包括以下四个阶段：（1）现状评估，即对滨水区域现状进行评估（包含尚未进行规划编制的地区和已经实施规划的地区）；（2）规划评估，对滨水区域的规划设计方案进行评估；（3）建设评估，对滨水区域（主要指沿河陆域）范围内的实际建设项目进行评估；（4）运维评估，对建设项目的后期运维和管理措施进行评估（表4）。
表4 滨水区域全生命周期评估阶段及要求
3.3 构建科学的滨水区域评估指标框架
纽约滨水区域综合评估在指标设置方面有以下几个特点：（1）指标分级设置，将指标分为优先级和普通级，优先级指标设置的分值较高，且必须执行；（2）充分的理论支撑，每类指标的内容都是科研机构常年理论研究的结果，体现了指标体系设置的科学性；（3）可操作性强，这主要体现在两个方面：一是指标设置与相关规划、技术规范、相关政策衔接紧密，二是大部分指标内容是量化后形成的，易于审核和评分；（4）指标设置留有韧性，对没有提及的指标也留有余地，鼓励进行创新设计。
建议我国滨水区域综合评估的指标设置可分为强制性指标、引导性指标和附加性指标；应注重规划布局、生态设计、滨水空间、水利与排水设施、游憩活动与配套设施、材料使用、运维管理等方面的内容；应加强基础理论的研究，使指标内容具有科学性和可操作性（表5）。
表5 我国滨水区域指标设置的框架体系建议
对指标的权重赋值应采用观察体验和专家论证相结合的方式进行合理分析，并根据不同空间类型的滨水区域进行赋值，通过赋值—打分的方式，对滨水区域的建设情况进行量化评价。
3.4 实现滨水区域建设质量的动态认证
纽约滨水区域综合评估的成果是由三份评估技术手册（社区商业型、绿化公园型和工业海运型）和相对应的计分卡组成，由滨水建设委员会颁发认证合格证书。这是一种动态评估的尝试，可以随着城市发展阶段的不同，调整或重新进行认证，通过认证后的示范案例引导滨水区域建设方向。建议我国城市可采用类似的方式对滨水区域的建设质量进行动态认证，推选出具有示范作用的实践案例并配合一定奖励措施，引导滨水区域的动态更新和改造。
4 结语
纽约的经验为《上海市河道规划设计导则》（在编）和《黄浦江两岸地区公共空间建设设计导则》提供了有效的借鉴。其中《上海市河道规划设计导则》正在组织编制河道评估技术手册等相关技术文件；《黄浦江两岸地区公共空间建设设计导则》充分利用综合评估方法，对两岸地区的滨水空间类型进行分类，对两岸地区公共空间的建设现状进行广泛的评估，发现问题，提出对策，引导两岸地区建设成为世界一流的滨水区域。
尽管在体制方面我国城市与纽约市存在诸多差异，但纽约滨水区域综合评估方法与经验对我国仍具有重要借鉴意义。我国城市滨水区域应加快向精细化治理模式的转变，采用专家领衔、多方参与的评估途径，建立科学的评估指标体系和量化评分机制，覆盖滨水区域建设的全生命周期，实现对滨水区域建设质量的有效监督和动态更新，从而提高我国城市滨水区域的整体建设水平。
作者：周广坤，山东工艺美术学院，讲师
庄晴，上海市城市规划设计研究院生态与园林景观设计分院院长，高级工程师，注册规划师
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编辑：张祎娴
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